lutet på kalla kriget medförde genomgripande förändringar av världens politik och ekonomi. Kommunistiska diktaturer har försvunnit, marknadsekonomin har vunnit global acceptans, stora delar av världen har öppnats för flöden av kapital, varor, idéer och människor. Detta har inneburit tidigare oförutsedda möjligheter för kontakter av ekonomiskt, kulturellt och politiskt slag mellan länder och världsdelar till allt lägre kostnader och med allt större hastighet. De positiva konsekvenserna är uppenbara. Den ekonomiska tillväxten i Asien, särskilt världens folkrikaste länder Kina och Indien, drivs av handel med konsumtionssamhällen i väst. Liberala ideal har spridits över världen med en ökning av antalet demokratier som följd.
     Men globaliseringsprocesserna har även en allt tydligare baksida. Som fenomen är organiserad brottslighet ingenting nytt: maffian i Italien och brottssyndikaten i Chicago har skildrats i böcker, film och myter. Men under de senaste femton åren har den transnationella organiserade brottsligheten utvecklats dramatiskt både kvantitativt och kvalitativt och blivit alltmer global. Statistik om organiserad brottslighet är notoriskt otillförlitlig, men dess globala omsättning beräknas till mellan 500 och 1 500 miljarder dollar om året.¹ Enbart narkotikahandeln står för cirka 200–400 miljarder och är enligt de flesta beräkningar världens näst största "näring" (efter vapenhandeln, som omsätter ungefär dubbelt så mycket).² Den är större än Sveriges bruttonationalprodukt på cirka 309 miljarder dollar, och större än bil- eller oljeindustrin.
     Organiserad brottslighet kan, som den amerikanske experten Phil Williams uttrycker det, definieras genom en omskrivning av Clausewitz dictum att kriget är en fortsättning av politiken med andra medel: det är en fortsättning av affärsverksamheten med andra medel, mer specifikt ett systematiskt användande av våld och korruption för att nå ekonomisk vinning.³ Den organiserade brottslighetens konsekvenser skiljer sig dramatiskt mellan länder och kontinenter. I norra Europa kan den fortfarande skrivas av som en mindre kostnad, vars största effekt är minskade skatteintäkter. Problemets vidd kan dock skönjas inom både EU:s nya och dess gamla gränser. Den sicilianska maffians inflytande på Italiens politik och ekonomi fram till nyligen är ett exempel och särintressens fortsatta inflytande på italiensk politik är välkända. Ett annat exempel är Litauen, där en regeringskris utbröt hösten 2003 då landets högste befattningshavare, president Rolandas Paksas, bevisades ha nära band till organiserad brottslighet. I delar av Asien och Latinamerika har den organiserade brottsligheten fått stora konsekvenser både för staters styrelseskick och för individuell och nationell säkerhet. I länder som Colombia, Tadzjikistan och Afghanistan har den blivit ett ledande hot mot statens och samhällets funktionalitet.

Till toppen

FLERA FAKTORER HAR samverkat i denna utveckling. För det första har de kriminella nätverkens metoder, målsättningar och utsträckning blivit alltmer transnationella, medan brottsbekämpningen fortfarande i huvudsak sker på ett nationellt plan. Ett exempel: om en narkotikakurir stoppas i Skåne av svensk tull på väg från Danmark och uppger Oslo som slutdestination, kan det ta dagar innan den norska polisen får information om fallet. Självfallet har då kurirens kontakt i Oslo för länge sedan "dunstat".⁴ Kriminella nätverk har lärt sig att utnyttja skillnader i juridiska system, beskattning, teknologiska framsteg och brottsbekämpning mellan olika länder. De har likaså dragit nytta av den explosiva ökningen i global handel under 1990-talet, som gjort tullmyndigheter alltmer handfallna. USA:s tull kan till exempel bara inspektera 3 procent av de containers som fraktas in i landet sjövägen.⁵ I praktiken har internationell handel, transporter och finansiella transaktioner växt i ett sådant tempo att de rent praktiskt inte kan övervakas.⁶ Kriminella organisationer ser nationella gränser som ett allt mindre hinder för sin verksamhet.
     En andra faktor är organisationsstrukturer. De flesta kriminella organisationer har lämnat den hierarkiska organisationsmodell som kännetecknar den sicilianska maffian. De har lärt av terrorgrupper och anammat ett nätverkstänkande. Därmed har det blivit svårare för myndigheter att slå ut dem eftersom ett nätverk, särskilt ett med cellstruktur, i mycket högre utsträckning tål att en enhet slås ut än en hierarkisk organisation, där spåren till det styrande ledarskapet är mycket tydligare. Nätverken är inte mindre organiserade än tidigare, men har anpassat sin organisationsstruktur för att kunna ändra skepnad efter behov.
     För det tredje har kriminella nätverk, likt legala företag, diversifierat sin portfölj. En tydlig tendens är att samma smugglingsrutter används för olika typer av smuggelgods; nätverken smugglar det som betalas bäst och är förenat med minsta risk. Till exempel noterade den iranska narkotikapolisen hösten 2001 en märkbar ökning av gränsforceringar längs Irans gräns till Pakistan och Afghanistan, ett centralt område för narkotikasmuggling. Samma nätverk som normalt smugglar narkotika var inblandade, men i många fall var det inte narkotika utan människor som smugglades, närmare bestämt al-Qaida-terrorister på väg från Afghanistan mot staterna kring Persiska viken.⁷

Till toppen

ORGANISERAD BROTTSLIGHET studeras traditionellt från ett kriminologiskt perspektiv och som ett nationellt fenomen. Därmed har den huvudsakligen hamnat utanför studier av internationell säkerhet och demokratiutveckling, och inte behandlats som ett internationellt politiskt problem. Men i stora delar av världen har den organiserade brottslighetens utbredning fått stora sociala, ekonomiska, politiska och militära konsekvenser, som påverkar samhällens och staters funktionalitet. Den kan därför också betraktas som ett säkerhetsproblem.

Till toppen

ORGANISERAD BROTTSLIGHET hotar i synnerhet försvagade stater, alltså stater som saknar ett starkt rättssystem, stabila politiska mekanismer och en statsidé med utbredd legitimitet hos befolkningen. De kanske allvarligaste och mest långtgående konsekvenserna har kopplingen mellan väpnade statsfientliga grupper (separatistiska, ideologiska motståndsrörelser samt terroristgrupper) och organiserad brottslighet haft.
     Under kalla kriget finansierades många väpnade icke-statliga grupper (en term som inkluderar både rebellrörelser och terroristorganisationer) av endera supermakten eller dess allierade, oavsett om de var ideologiskt drivna eller etniskt separatistiska rörelser och oavsett om de använde terroristmetoder eller inte. Med kalla krigets slut försvann denna inkomstkälla. Dessa väpnade grupper har sedan dess i allt större utsträckning övergått till organiserad brottslighet för att finansiera sin verksamhet.
     Tidigare fanns tämligen tydliga gränser mellan organiserad brottslighet och politisk aktivism, delvis på grund av olika mål. Politiska grupperingar vill förändra statsskick och utmanar därför staten. Brottsliga grupper söker däremot maximera vinst och undviker därför att utmana staten. Men på senare tid har brottsliga intressen engagerat sig politiskt då många stater har försvagats sedan kalla kriget; svaga stater skapar möjligheter till ekonomisk vinst.
     Resultatet har blivit en ond cirkel. Politisk instabilitet och väpnad konflikt drar till sig organiserad brottslighet, eftersom instabilitet också betyder svagare implementering av juridiska normer. En organiserad brottslighet skapar i sin tur incitament för stridande parter att bibehålla en konfliktsituation, eftersom denna möjliggör smuggling av varor, narkotika, vapen och människor utan myndigheters inblandning. Fattigdomen som konflikter för med sig gynnar också brottsligheten: människosmuggling blir en växande näring när människor söker fly fattigdom, och narkotikakurirer blir allt lättare att rekrytera.
     Georgien är ett typiskt exempel. Trots konflikten mellan centralregeringen och utbrytarrepubliken Sydossetien har de flesta flyktingar flyttat tillbaka och kontakter på samhällelig nivå återupprättats. Men den politiska konflikten har inte kommit närmare en lösning, snarare har situationen förvärrats under sommaren 2004. Sydossetiens gräns till Ryssland bevakas inte, inte heller har någon tull funnits vid eldupphörslinjen mellan Sydossetien och Georgien, eftersom Georgiens regering ser området som en del av sitt territorium. Sydossetien, med 80 000 invånare, har blivit en gigantisk marknadsplats. Där har stora mängder olja, alkohol, tobak, konsumtionsvaror, narkotika och vapen flödat från Ryssland in i Georgien och södra Kaukasus – och korrupta tjänstemän på båda sidor tjänat miljontals dollar. Efter revolutionen i Georgien vintern 2003–2004 har den nya regeringen försökt stävja korruption och organiserad brottslighet i och kring Sydossetien.
     Men att tala om en symbios mellan organiserade brottsliga nätverk och väpnade statsfientliga organisationer av separatistisk eller ideologisk natur vore en förenkling. Forskningen visar att väpnade grupper och kriminella nätverk sällan skapar långvariga allianser eller samarbeten. Vanligare är att de samarbetar punktvis för enskilda aktioner när den ena parten behöver den andras kompetens. Skälet till avsaknaden av längre samarbete är att det inte behövs. Väpnade grupper har i allt högre grad själva gett sig in i transnationell brottslighet som aktörer, i stället för att bilda allianser med brottsliga organisationer.⁸ Minst en tredjedel av kända terroristgrupper har deltagit i organiserad brottslighet.⁹ Kopplingen mellan väpnade grupper och organiserad brottslighet har varit mest uppenbar när det gäller narkotikasmuggling. Farc-gerillan i Colombia, Wa-armén i Burma, PKK-gerillan i Turkiet, ETA i Spanien, Uzbekistans islamiska rörelse och UCK i Kosovo är framträdande exempel på väpnade organisationer, som har eller har haft narkotikasmuggling som en betydande inkomstkälla.
     Detta är naturligt eftersom produktion och smuggling av narkotika söker sig till områden i konflikt på grund av svagheten eller avsaknaden av statlig jurisdiktion där. Det är ingen tillfällighet att Afghanistan, Burma, Colombia och Peru, länder med en lång historia av inbördeskrig, är eller har varit centrala producenter av kokain och heroin. Väpnade organisationer vänder sig till narkotikahandeln på grund av dess stora inkomster och låga utgifter, samtidigt som konflikten de själva deltar i minskar riskerna med verksamheten. Men det systematiska deltagandet i denna verksamhet, som till sin natur strävar efter ekonomisk vinning, förändrar ofta dessa organisationers karaktär och drivkraft. Särskilt när en konflikt pågått under en lång tid och när ledare i den väpnade rörelsen inser att de har små utsikter att nå sina slutgiltiga mål ser man ofta en förändring av organisationens karaktär: ekonomisk vinning, och därmed brottslighet, blir ett allt viktigare mål i sig, ibland viktigare än ideologiska motiv. Det bör noteras att det ovannämnda inte enbart gäller narkotika; till exempel har de tamilska tigrarna på Sri Lanka i hög grad börjat ägna sig åt människosmuggling till Europa.¹⁰
     Konsekvensen är att skiljelinjerna mellan ekonomisk vinning i brottslig skepnad och ideologiskt baserad väpnad kamp alltmer suddats ut. Forskare talar om en "konvergens" mellan politiska rörelser och organiserad brottslighet. I flera organisationers fall är det tydligt att den ideologiska eller nationalistiska kampen mest blivit ett spel för gallerierna, medan den egentliga drivkraften för organisationens verksamhet är narkotika. Wa-armén i norra Burma är det mest uppenbara exemplet.¹¹ Andra organisationer, som PKK, UCK och IMU, bedöms vara drivna av både ideologiska och kriminella målsättningar.
     Organiserad brottslighet är därför i allt högre grad ett hot mot staters säkerhet. Det gäller även när man på traditionellt vis betraktar säkerhet som en fråga om militära hot mot en stat. Aktörernas drivkrafter är en alltmer komplex blandning av ideologiskt eller etnonationalistiskt nit och kommersiella, kriminella intressen. Från Colombia till Kosovo och Abchasien till Afghanistan blir kopplingen mellan inbördeskrig och transnationell organiserad brottslighet allt tydligare. Men utöver den nationella säkerheten påverkar organiserad brottslighet även staters styrelseskick. Den amerikanska experten Louise Shelley kallar transnationell brottslighet för "den nya auktoritarianismen" för att belysa på vilket sätt den underminerar statsbyggnad och demokratiutveckling.¹²

Till toppen

DEN ORGANISERADE brottslighetens största landvinningar har ägt rum i forna kommunistiska stater och i utvecklingsländer, särskilt i dem som är belägna längs viktiga smuggelrutter. Rutterna för narkotika- och människosmuggling går från fattigare till rikare länder, alltså från syd/öst mot nord/väst; när det gäller vapen och kärnvapenmaterial går de snarare i motsatt riktning. Man kan tala om två nav i den globala organiserade brottsligheten. I den västra hemisfären har Centralamerika och norra Sydamerika utvecklats som centrum, i Eurasien har forna Sovjetunionen och sydvästasien (Afghanistan, Pakistan och Iran) blivit ett stort och alltmer kriminaliserat område. I forna kommuniststater har brottsliga krafter varit de första att utnyttja den politiska instabilitet och ekonomiska kollaps som följde med kommunismens slut.
     Den mest extrema varianten av kriminalisering är när staten själv initierar och övervakar organiserad brottslighet. Detta är dock relativt sällsynt. Nordkorea är det tydligaste exemplet på en stat som sedan länge finansierar delar av statskassan genom smuggling. Landets ambassader i Europa blev ökända på 1970-talet när de försökte sälja tullfri importerad sprit till restauranger. På senare år har staten, i takt med Nordkoreas ökade isolering och ekonomiska problem, uppmuntrat och övervakat opiumodling och laboratorier som tillverkar metamfetamin och heroin för den asiatiska och australiska marknaden.¹³ Nordkorea är, möjligen tillsammans med Burma och mindre utbrytarrepubliker i Kaukasus, lyckligtvis ett undantag. Den mest utbredda varianten av kriminalisering av statsmakt och ekonomi sker i stället när kriminella intressen genom korruption och våld växer sig så inflytelserika att de kontrollerar beslutsfattandet i viktiga statliga och ekonomiska institutioner.
     Världsbanken skiljer begreppet state capture från det vaga begreppet korruption.¹⁴ Det finns en kvalitativ skillnad mellan att passivt ta emot mutor som gränsvakt och att försöka kontrollera eller påverka administrativa beslut, lagstiftning, domstolar eller statens politik, alltså "fånga" staten i syfte att vrida dess funktioner till att tjäna särintressen i stället för befolkningen som helhet. State capture bedrivs av privata företag och mäktiga intressegrupper i många utvecklingsländer och postkommunistiska stater, oftast i det tysta, men även Italiens Berlusconi uppvisar många aspekter av fenomenet.
     Definitionen av state capture skiljer dock inte på typen av intressen som otillbörligt söker påverka statens institutioner. När organiserad brottslighet infiltrerar staten i syfte att påverka dess beslut och myndighetsutövande handlar det utöver state capture om en kriminalisering av statsmakten. Den organiserade brottsligheten har i allt högre grad försökt påverka och infiltrera statsmakter, dels eftersom summorna som disponeras ger en finansiell kapacitet att "köpa" befattningshavare, dels för att den ännu mer än andra aktörer har ett intresse av att påverka staten vars uppgift ju är att motarbeta brottslig verksamhet. De kriminella nätverkens finansiella kapacitet, deras ökande intresse för staten och statens ekonomiska svaghet i utvecklings- och transitionsländer har samverkat till att skapa alltmer kriminaliserade statsapparater.
     I praktiken betyder detta att i synnerhet tullmyndigheter, inrikesministerier, polismyndigheter, gränsvakter och militär, men även andra myndigheter, har infiltrerats av kriminella nätverk eftersom de utgör ett hot mot smuggling. I starkt konfliktdrabbade länder som Afghanistan, Georgien och Tadzjikistan har processen gått längst. I Afghanistan är opium den klart största källan till inkomster. Regionala potentaters finansiella grund är och har varit opiumekonomin, och den nationella regeringen är inte undantagen. Tadzjikistan är tillsammans med Pakistan och Iran en av de främsta exportvägarna för afghanska opiater. Även om större mängder smugglas genom de senare staterna är Tadzjikistan fattigare och betydligt mindre (5 miljoner invånare mot Pakistans 150 och Irans 70) och drabbades av ett långt inbördeskrig 1992–97. Konsekvenserna av smugglingen är därför betydligt större. Narkotikasmuggling utgör även i Tadzjikistan den största näringen och dess värde motsvarar enligt vissa kalkyler mellan 30 och 75 procent av landets BNP. I Georgien försöker den nya regeringen nu rensa upp i systemet, och ett starkt skäl till den folkliga resningen 2003 var just korruptionen och kriminaliseringen av ledarskapet.
     När processen går tillräckligt långt, och kriminella intressen infiltrerat statsmaktens högre skikt, undergrävs statens legitimitet, dess institutioner och även dess fysiska bas – de tre faktorer som en stat enligt den säkerhetspolitiske forskaren Barry Buzan är uppbyggd på.¹⁵ Statens institutioner används inte till sin egentliga funktion utan för kriminella gruppers intressen. Statens ekonomiska kapacitet urholkas ytterligare genom att kriminella intressen avleder resurser från statskassan. Organiserad brottslighet undergräver även statens "idé" och legitimitet, ett betydande problem i nya statsbildningar där stat och nation ofta inte sammanfaller. När staten upphör att leverera grundläggande tjänster som ordning och elektricitet till medborgarna tappar den legitimitet. När detta problem aktualiseras blir den logiska konsekvensen en tendens mot mindre öppenhet och mer repression, helt enkelt därför att öppenhet, fria medier, ett aktivt civilt samhälle och en aktiv politisk opposition hotar att avslöja statens kriminalisering och korrupta makthavares ställningar. I Georgiens fall var orsaken till regeringskrisen hösten 2001 att säkerhetsministeriet försökte kväsa en frispråkig tv-kanal som rapporterat om korruption på hög nivå, vilket gett upphov till betydande folkliga demonstrationer.

Till toppen

SAMHÄLLELIG SÄKERHET, alltså samhällets funktionalitet och utveckling, kan även på andra vis påverkas av organiserad brottslighet. Detta sker till exempel när narkotikamissbruk når en så stor del av befolkningen att folkhälsa och ekonomisk produktion märkbart påverkas. Historiska exempel är Kina kring sekelskiftet och Iran vid mitten av 1900-talet, när de opiumberoende omfattade tvåsiffriga procenttal av befolkningen. I dag är återigen Iran i riskzonen, liksom Ryssland, eftersom narkotikamissbrukare uppskattas uppgå till över 2 procent av befolkningen i båda länderna. Situationen förvärras av att drogmissbruk i allt högre grad går mot starkare droger, särskilt heroin. Det faktum att proportionen injicerande missbrukare konstant ökar medför ytterligare ett problem, då det leder till spridning av sjukdomar som hiv/aids och hepatit C etcetera. Ryssland och de forna Sovjetstaterna är i dag den del av världen där hiv sprids fortast. Demografer beräknar att mellan 5 och 9 miljoner människor kommer att drabbas av hiv enbart i Ryssland fram till 2010.¹⁶ I dag är 50–80 procent av hiv-fallen relaterade till injicerande droganvändning. I Kina finns de största hiv-problemen och tillika narkotikaproblemen i provinserna Yunnan och Xinjiang, som gränsar till Burma och Centralasien. Men även utan epidemier påverkar organiserad brottslighet människors välfärd. I områden som gerillagrupper kontrollerar med hjälp av narkotikapengar finns inget rättsskydd. Vapensmuggling leder till uppenbara risker för människors välmående. Narkotikamissbruk är även kopplat till våldsbrott och rån – i USA beräknas 70 procent av sådana brott ha koppling till narkotika.

Till toppen

TRANSNATIONELL BROTTSLIGHET har som sagt växt till ett problem av denna magnitud till stor del därför att kriminella har lärt sig att tänka transnationellt, medan stater, brottsbekämpningsmyndigheter och akademiker fortfarande tänker inom nationsstatens ram. Därtill skär fenomenet rakt igenom etablerade gränser mellan discipliner som statsvetenskap, nationalekonomi, konfliktforskning och sociologi. Det kan endast svårligen studeras med de traditionella forskningsmetoder som dessa discipliner bygger på, vilket oftast resulterar i att det över huvud taget inte studeras. Ett ytterligare skäl är att det till största grad drabbat transitions- och utvecklingsländer. Den industrialiserade världen har drabbats främst på ett ekonomiskt plan.
     Den transnationella brottslighetens indirekta konsekvenser för stabila post-industriella samhällen är dock betydande. Narkotikans samhälleliga konsekvenser i produktions-, transit- och konsumtionsländer är uppenbara, men detta återspeglas inte i bistånds- och utrikespolitik. Efter regimskiftet i Afghanistan ökar landets opiumproduktion stadigt, och trots internationell närvaro i landet förväntas opiumproduktionen inte minska. Afghanistan beräknas 2004 producera uppemot 4 500 ton opium. Samtidigt är narkotikafrågan allt annat än en prioriterad fråga för bidragsgivare, där Sverige räknas bland de större. Afghanistans svaga och fragmenterade regering kommer inte att kunna minska opiumekonomins grepp om landet utan betydande stöd utifrån. Biståndsinsatser bör därför i möjligaste mån riktas mot att underminera opiumekonomin och förstärka den legala ekonomin, samt formuleras på ett sätt som ger incitament till regionala makthavare att frångå narkotikahanteringen.
     Narkotikans konsekvenser är inte allt. Kvantiteten vapen i cirkulation ökar konstant. Människosmugglingen leder till utnyttjande av människor och fler asylärenden, vilka kväver migrationsverk. Därtill kommer de ännu relativt osynliga finansiella konsekvenser som organiserad brottslighet för med sig. Kriminella nätverk tvättar och investerar i huvudsak sina pengar i stabila, västliga ekonomier. Detta betyder inte bara bankkonton på Caymanöarna eller småskalig pengatvätt genom restauranger, utan även en kriminalisering av legalt kapital i Europa och Nordamerika eftersom köpstarka kriminella intressen investerar i den finansiella sektorn och europeiska företag, ett problem som finns särskilt i Storbritannien, men som förekommer även i Sverige.
     Vad kan göras för att motverka detta problem och dess allt vidare konsekvenser? Ett första och nödvändigt steg är att tänka transnationellt och inbegripa transnationell brottslighet i utrikes- och biståndspolitiken. Organiserad brottslighet är i dag inte en prioriterad del i denna, varken i Sverige eller något annat europeiskt land. Transnationell brottslighet är dock ett betydande problem för EU, särskilt när unionen nu gränsar till forna sovjetrepubliker, där kriminaliseringen av staten har gått relativt långt. Människohandeln är ett allt större problem för Västeuropa, men lagstiftningen i många europeiska länder, Sverige inräknat, har länge behandlat offren för människosmuggling som illegala migranter. Man har skickat hem offren i stället för att genom dem försöka komma åt de kriminella nätverk som är ansvariga för verksamheten. I Europa är avsaknaden av en harmoniserad lagstiftning för kampen mot organiserad brottslighet, i kombination med avsaknaden av inre gränser, ett stort problem.
     En FN-konvention mot transnationell organiserad brottslighet äger sedan hösten 2003 laga kraft. Konventionen är ett viktigt redskap för att motverka fenomenet. Dock återstår mycket arbete innan tänkesätt och arbetsmetoder hos myndigheter nått i kapp de innovationer och förändringar som de kriminella nätverken för länge sedan genomfört. Att kriminella ligger ett steg före är närmast en kliché och ingenting nytt. Men försprångets storlek har, särskilt i mindre lyckligt lottade delar av världen, visat sig ödesdigert.

SVANTE CORNELL
Universitetslektor och forskningschef för programmet för sidenvägsstudier vid Uppsala universitet, samt biträdande direktör för Central Asia-Caucasus Institute vid Johns Hopkins University.